Những qui định của
pháp luật về việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cấp Giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất cần
biết khi tham gia các vụ án hành chính.
 |
| Những qui định của pháp luật về việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất dưới góc nhìn của luật sư |
Hiện nay, các vụ
khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai vẫn diễn ra phổ biến và có tính chất phức tạp.
Luật tố tụng hành chính 2015 và các Nghị quyết của Quốc hội và Hội đồng thẩm
phán Tòa án nhân dân tối cao đã tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho các chủ thể
tiến hành và tham gia các vụ án hành chính nói chung và các vụ án hành chính mà
đương sự khởi kiện đối tượng là quyết định giao đất, cấp Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất, chuyển mục đích sử
dụng đất.
Để bảo vệ quyền
và lợi ích hợp pháp của mình khi tham gia các vụ án hành chính mà đối tượng là
quyết định giao đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở
và tài sản gắn liền với đất, chuyển mục đích sử dụng đất, các chủ thể là cá
nhân, tổ chức, hộ gia đình cần phải biết những quy định của pháp luật về lĩnh vực
này.
1. Những quy định
về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
Nội dung giao đất,
cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất được quy định tại Chương V của Luật đất
đai năm 2013, gồm 8 điều (từ Điều 52 đến Điều 60) quy định về Giao đất, cho
thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cụ thể như sau:
1.1. Về các trường
hợp giao đất, cho thuê đất
So với quy định của Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai 2013 quy định thu hẹp các trường hợp được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, giao đất không thu tiền sử dụng đất và chuyển sang thuê đất. Quy định này nhằm đảm bảo sự bình đẳng hơn trong việc tiếp cận đất đai của các thành phần kinh tế, đặc biệt là giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài, đảm bảo sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, cụ thể thông qua các quy định mới như:
- Bổ sung quy định doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài cũng thuộc đối tượng được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê (khoản 3 Điều 55 Luật đất đai năm 2013);
- Bổ sung quy định tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trong nước cũng được quyền lựa chọn thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm hoặc trả tiền thuê đất lần cho cả thời gian thuê (khoản 1 Điều 56 Luật đất đai năm 2013);
- Bổ sung quy định tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đều thuộc đối tượng được Nhà nước cho thuê đất để xây dựng công trình sự nghiệp (điểm e khoản 1 Điều 56 Luật đất đai năm 2013);
- Bổ sung quy định tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa để chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với hạ tầng thì thuộc trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất (khoản 4 Điều 55 Luật Đất đai năm 2013).
1.2. Về căn cứ
giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
Điều 52 Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất căn cứ vào Kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện, thay cho các căn cứ chung Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hoặc quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn như quy định của Luật đất đai năm 2003.
So với quy định
của Luật Đất đai năm 2003, quy định mới này góp phần quản lý chặt chẽ hơn việc
Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất. Đồng thời, với quy định mới này nhằm nâng cao vai
trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên cơ sở nâng cao chất lượng quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất, đặc biệt là kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện.
Chính vì vậy,
trong “Nội dung kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện” (khoản 4 Điều 41
Luật Đất đai 2013) quy định phải “Xác định vị trí, diện tích đất phải thu hồi để
thực hiện công trình, dự án sử dụng đất vào mục đích quy định tại Điều 61 và Điều
62 của Luật này trong năm kế hoạch đến từng đơn vị hành chính cấp xã. Đối với dự
án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chính trang đô thị, khu dân cư nông thôn thì phải
đồng thời xác định vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận để đấu giá
quyền sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh
doanh” (điểm c khoản 4 Điều 41 nêu trên) và “Lập bản đồ kế hoạch sử dụng đất
hàng năm của huyện” (điểm đ khoản 4 Điều 41 nêu trên) nhằm đảm bảo đủ căn
cứ để giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
1.3. Về điều kiện
giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
Để khắc phục tình trạng nhiều dự án đầu tư sau khi được giao đất, cho thuê đất nhưng không sử dụng, chậm đưa đất vào sử dụng, gây lãng phí đất đai đã xảy ra khá phổ biến tại các địa phương trong giai đoạn vừa qua, Luật đất đai bổ sung các quy định để kiểm soát chặt chẽ việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất như:
- Bổ sung Điều 58 Luật Đất đai 2013 quy định về điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư. Trong đó quy định hai loại điều kiện: Điều kiện thứ nhất áp dụng đối với cơ quan có thẩm quyền trong việc quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất (khoản 1 và khoản 2), nhằm đảm bảo an ninh, quốc phòng, bảo vệ nghiêm ngặt đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đảm bảo an ninh lương thực quốc gia và bảo vệ môi trường sinh thái, thích ứng với biến đổi khí hậu. Điều kiện thứ hai áp dụng đối với chủ đầu tư xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất như có năng lực tài chính, có ký quỹ, không vi phạm pháp luật (khoản 3), nhằm khắc phục tình trạng nhiều địa phương đã giao đất, cho thuê đất nhưng các chủ đầu tư không sử dụng đất, chậm đưa đất vào sử dụng, dẫn đến lãng phí đất đai, gây bức xúc trong nhân dân.
- Bổ sung trường hợp chuyển đất xây dựng công trình sự nghiệp, đất sử dụng vào mục đích công cộng có mục đích kinh doanh, đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp không phải là đất thương mại, dịch vụ sang đất thương mại, dịch vụ; chuyển đất thương mai, dịch vụ, đất xây dựng công trình sự nghiệp sang đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp cũng bắt buộc phải xin phép cơ quan có thẩm quyền (điểm g khoản 1 Điều 57 Luật Đất đai năm 2013).
- Bổ sung quy định trường hợp cho hộ gia đình, cá nhân thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ với diện tích vừ 0,5 héc ta trở lên thì phải có thêm văn bản chấp thuận của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trước khi Uỷ ban nhân dân cấp huyện quyết định theo thẩm quyền (điểm a khoản 1 Điều 59 Luật Đất đai năm 2013).
1.4. Giao đất,
cho thuê đất đối với đất đang có người sử dụng cho người khác
Ngoài việc phải đảm bảo điều kiện là thực hiện sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất theo quy định, Luật còn bổ sung thêm điều kiện phải thực hiện xong việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư theo quy định của pháp luật đối với trường hợp phải giải phóng mặt bằng. (Điều 53, Luật Đất đai 2013).
1.5. Quy định xử
lý trường hợp giao đất, cho thuê đất trước ngày Luật Đất đai 2013 có hiệu lực
thi hành
Về các trường hợp cụ thể này được quy định tại Điều 60 Luật Đất đai 2013 như sau:
- Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc trường hợp thuê đất theo quy định của Luật này đã được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành thì được tiếp tục sử dụng đất theo thời hạn sử dụng đất còn lại mà không phải chuyển sang thuê đất. Khi hết thời hạn sử dụng đất, nếu được cơ quan nhà nước có thẩm quyền gia hạn thì phải chuyển sang thuê đất theo quy định của Luật này.
- Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc trường hợp thuê đất theo quy định của Luật này đã được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành thì phai chuyển sang thuê đất kể từ ngày Luật này có hiệu lực thi hành và nộp tiền thuê đất.
- Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc trường hợp thuê đất theo quy định của Luật này đã nhận chuyển quyền sử dụng đất hợp pháp trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành thì được tiếp tục sử dụng đất trong thời hạn sử dụng đất còn lại mà không phải chuyển sang thuê đất theo quy định của Luật này.
- Tổ chức kinh tế thuộc trường hợp thuê đất theo quy định của Luật này đã nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư sản xuất nông nghiệp trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành thì được tiếp tục sử dụng đất trong thời hạn còn lại của dự án mà không phải chuyển sang thuê đất theo quy định của Luật này.
- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư ngước ngoài được Nhà nước tho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê trước ngày Luật này có hiệu lực thì được tiếp tục thuê đất trong thời hạn sử dụng đất còn lại hoặc chuyển sang giao đất có thu tiền sử dụng đất theo quy định của Luật này nếu có nhu cầu.
2.Về đăng ký, cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất
(sau đây gọi tắt là Giấy chứng nhận) được qui định tại các Điều từ 95 đến Điều
106 Luật Đất đai năm 2013
Các điều luật
này qui định về việc đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, về
cấp Giấy chứng nhận đối với các trường hợp khác nhau:
- Nguyên tắc cấp Giấy chứng nhận (Điều 98);
- Những trường hợp sử dụng đất được cấp Giấy chứng nhận (Điều 99), tại Điều 19 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 (Nghị định 43) qui định chi tiết những trường hợp không cấp Giấy chứng nhận và tại Điều 21 Nghị định 43 qui định cụ thể về căn cứ xác định việc sử dụng đất ổn định, một trong những căn cứ để được giao đất theo qui định của Điều 99 nêu trên;
- Cấp Giấy chứng nhận cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đang sử dụng đất mà có giấy tờ về quyền sử dụng đất (Điều 100), được qui định chi tiết tại Điều 18 Nghị định 43;
- Cấp Giấy chứng nhận trong trường hợp hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đang sử dụng đất mà không có giấy tờ về quyền sử dụng đất (Điều 101) và được qui định chi tiết tại Điều 20 Nghị định 43;
- Cấp Giấy chứng nhận cho tổ chức, cơ sở tôn giáo đang sử dụng đất (Điều 102) và được qui định chi tiết tại Điều 28 Nghị định 43;
- Xác định diện tích đất ở đối với trường hợp có vườn ao (Điều 103) và được qui định chi tiết tại Điều 24 Nghị định 43;
- Tài sản gắn liền với đất được cấp Giấy chứng nhận (Điều 104) và được qui định chi tiết tại các Điều từ 31 đến Điều 35 Nghị định 43;
Các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, nhà ở và tài sản gắn liền với đất là một trong những điều kiện để cấp có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận. Vấn đề này tại các Điều 121 đến Điều 138 Bộ luật Dân sự năm 2005 qui định về giao dịch dân sự và Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành Nghị quyết số 01/2003/NQ-HĐTP ngày 16/4/2002 và Nghị quyết số 02/2004/NQ-HĐTP ngày 10/8/2004 hướng dẫn áp dụng pháp luật trong các việc giải quyết tranh chấp dân sự, hôn nhân gia đình.
Luật Nhà ở năm
2004 và Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 và các văn bản hướng dẫn hai Luật
này cũng qui định cụ thể về giao dịch liên quan đến nhà đất, tài sản gắn liền với
đất. Cụ thể, tại Điều 10 Luật Kinh doanh bất động sản 2014 qui định về điều kiện
tổ chức, cá nhân kinh doanh bất động sản và được hướng dẫn điều này tại Điều 5
Nghị định 76/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015. Luật Nhà ở năm 2014 tại chương 8 qui định
về giao dịch nhà ở và được hướng dẫn cụ thể phần này tại các khoản 2, 3, 4, 5,
6, 7, 8 Điều 72 và các Điều 74, 75, 76 Nghị định 99/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015.
Bộ luật Dân sự
năm 2015 đã có nhiều sửa đổi, bổ sung liên quan đến các qui định về giao dịch
dân sự theo hướng đảm bảo tốt hơn quyền tự do ý chí, sự an toàn pháp lý, sự ổn
định của giao dịch, quyền và lợi ích của bên thiện chí, bên ngay tình. Các nội
dung này được qui định từ Điều 116 đến Điều 133 Bộ luật Dân sự năm 2015.
3. Xác định đối
tượng khởi kiện vụ án hành chính liên quan đến việc giao đất, chuyển mục đích sử
dụng đất và Giấy chứng nhận.
Đối tượng khởi
kiện vụ án hành chính nói chung là các quyết định hành chính hoặc hành vi hành
chính theo qui định tại Điều 28 Luật TTHC năm 2015.
Đối tượng khởi
kiện hành chính trong lĩnh vực giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cấp Giấy
chứng nhận, bao gồm quyết định hành chính và hành vi hành chính trong lĩnh vực
này của các cơ quan nhà nước, cơ quan tổ chức khác và những người có thẩm quyền
trong các cơ quan đó. Thực tế cho thấy, việc xác định đối tượng khởi kiện là
quyết định hành chính hay hành vi hành chính trong lĩnh vực giao đất, cấp Giấy
chứng nhận thời gian qua không dễ dàng, một mặt do hoạt động quản lý hành chính
Nhà nước hết sức đa dạng của nhiều chủ thể khác nhau, kéo theo sự đa dạng của
các loại quyết định hành chính, hành vi hành chính. Do đó, hiện nay vẫn có những
ý kiến chưa thống nhất về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất
đai nói chung và về giao đất, cấp Giấy chứng nhận, chuyển mục đích sử dụng đất
nói riêng.
a. Về quyết
định hành chính bị kiện trong lĩnh vực giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất và
cấp Giấy chứng nhận.
Cho đến nay
chúng ta chưa có văn bản pháp luật chính thức về Quyết định hành chính với các
nội dung: khái niệm, nguyên tắc, hình thức, nội dung, thể thức kỹ thuật trình
bày của Quyết định hành chính. Cách đây mấy năm, Chính phủ có giao cho một số
cơ quan chuẩn bị dự án: Luật ban hành quyết định hành chính, nhưng cho đến nay
văn bản Luật này vẫn chưa được Quốc hội xem xét và thông qua.
Do vậy, khi xác
định Quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai nói chung và đối với việc
giao đất, cấp Giấy chứng nhận, chuyển mục đích sử dụng đất nói riêng, chúng ta
vẫn phải căn cứ vào những qui định của các văn bản pháp luật chuyên ngành.
Tại khoản 1 Điều
3 Luật TTHC năm 2015 qui định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan
hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà
nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết
định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối
với một hoặc một số đối tượng cụ thể”.Tại khoản 2 Điều này chỉ rõ “Quyết định
hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó
làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan,
tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền,
lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Đồng thời, theo khoản 1 Điều 1
Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân
dân tối cao về hướng dẫn thi hành Luật TTHC năm 2010 (Nghị quyết 02) thì Quyết
định hành chính được hiểu là văn bản thể hiện dưới hình thức Quyết định hoặc
hình thức khác như: Thông báo, Công văn, Kết luận,… của cơ quan Nhà nước, cơ
quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban
hành có chứa đựng nội dung quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một
hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành
chính mà người khởi kiện cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm.
Tuy nhiên, Nghị quyết 02 nêu trên hướng dẫn thi hành Luật TTHC năm 2010 mà Luật
TTHC năm 2015 đã thay thế Luật TTHC năm 2010 nên theo qui định tại khoản 4 Điều
154 Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực từ ngày
01/7/2016: văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật
quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực. Hiện nay, Hội
đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao chưa ban hành văn bản hướng dẫn thi hành
Luật TTHC năm 2015 nên những nội dung trong Nghị quyết 02 nêu trên có thể cân
nhắc áp dụng những qui định phù hợp với Luật TTHC năm 2015.
Như vậy, Quyết định
hành chính cá biệt gồm: Quyết định hành chính được cơ quan Nhà nước, tổ chức,
cơ quan khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành
khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính và
Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại có nội dung sửa đổi, bổ
sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại
(Quyết định giải quyết khiếu nại).
Về Quyết định
hành chính trong lĩnh vực giao đất được giải thích tại khoản 1 Điều 4 Luật Đất
đai năm 2003 “Nhà nước giao đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng
quyết định hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất”. Đến Luật Đất đai
năm 2013 với qui định tại khoản 7 Điều 3: “Nhà nước giao quyền sử dụng đất (sau
đây gọi là Nhà nước giao đất) là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất
để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất”.
Trong thực tế,
Quyết định hành chính về giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất bị khiếu nại thì
cơ quan và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo qui định của pháp luật.
Khi ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại, Quyết định hành chính loại này có
thể xảy ra hai trường hợp: trường hợp thứ nhất không đồng ý với nội dung khiếu
nại, giữ nguyên quyết định hành chính bị khiếu nại. Trường hợp này, Quyết định
giải quyết khiếu nại không phải là đối tượng bị khởi kiện. Trường hợp thứ hai,
Quyết định giải quyết khiếu nại chấp nhận một phần hoặc toàn bộ nội dung khiếu
nại, sửa một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại. Trường hợp
này, phần sửa một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại là đối
tượng khởi kiện với tư cách là quyết định hành chính.
Trong quá trình
hoạt động quản lý đất đai, cơ quan Nhà nước và người có thẩm quyền trong các cơ
quan Nhà nước ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính mang
tính nội bộ mang tính chỉ đạo, điều hành. Ví dụ: Ủy ban nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy
ban nhân dân có thẩm quyền ban hành văn bản quản lý đất đai, tình hình chấp
hành pháp luật về đất đai hoặc giải quyết tranh chấp đất đai có nội dung chỉ đạo
cơ quan chuyên mộn thuộc quyền thực hiện qui trình thu hồi đất đang sử dụng của
chủ thể này để giao cho chủ thể khác (chưa có Quyết định hành chính cụ thể trực
tiếp liên quan đến các chủ thể sử dụng đất). Văn bản hành chính loại này không
phải là đối tượng khởi kiện như hướng dẫn tại khoản 4 Điều 3 Luật TTHC năm 2010
và khoản 6 Điều 3 Luật TTHC năm 2015.
b. Về hành
vi hành chính khi thực hiện việc giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cấp Giấy
chứng nhận.
Hành vi hành
chính là hành vi của cơ quan Nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ
theo qui định của pháp luật được qui định (khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2010 và
khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2015). Theo khoản 2 Điều 1 Nghị quyết 02 nêu trên
thì “Hành vi hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết
vụ án hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức
khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Việc xác định
hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức
khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ
quan, tổ chức khác và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ
vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ,
công vụ đó”.
Theo các qui định
của Luật Đất đai thì hành vi hành chính trong lĩnh vực giao đất, cấp Giấy chứng
nhận, chuyển mục đích sử dụng đất là hành vi của các cơ quan Nhà nước, các cơ
quan, tổ chức khác và người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó khi thực
hiện các thủ tục hành chính về đất đai được qui định tại điểm a, b, c khoản 1
Điều 195 Luật Đất đai năm 2013 và được cụ thể hóa tại các Điều 70, 72, 75, 76,
77, 78, 82, 83, 84, 85 và 86 Nghị định 43 về các trường hợp khác nhau khi thực
hiện trình tự, thủ tục đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất, cấp Giấy chứng
nhận.
Hiện nay còn có
ý kiến khác nhau về Giấy chứng nhận là quyết định hành chính hay hành vi hành
chính của cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan, tổ chức khác và người có thẩm
quyền trong các cơ quan, tổ chức đó. Các qui định của Luật Đất đai năm 2003 và
2013 có giải thích cơ bản giống nhau về giấy chứng nhận. Tại khoản 9 Điều 3 Luật
Đất đai năm 2013 “Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất là việc Nhà nước trao
quyền sử dụng đất cho người đang sử dụng đất ổn định mà không có nguồn gốc được
Nhà nước giao đất, cho thuê đất thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu đối với thửa đất
xác định” (khoản 3 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 cũng qui định tương tự). Tại
khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 qui định: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để
Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền
với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở
hữu tài sản khác gắn liền với đất” (khoản 20 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 cũng
qui định tương tự).
Trước ngày
10/12/2009 (ngày có hiệu lực của Nghị định 88/2009/NĐ-CP ngày 19/10/2009 của
Chính phủ), chúng ta sử dụng và lưu hành 03 loại giấy chứng nhận: Giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. Để thống nhất
thành một mẫu giấy chứng nhận, Chính phủ ban hành Nghị định 88 nêu trên và Bộ
Tài nguyên và Mội trường ban hành Thông tư số 17/2009/TT-BTNMT về cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. Theo
đó, mẫu giấy chứng nhận này do Bộ Tài nguyên và Môi trường phát hành theo một mẫu
thống nhất và được áp dụng trong phạm vi cả nước đối với mọi loại đất, nhà ở và
tài sản gắn liền với đất.
Theo qui định tại
Điều 97 Luật Đất đai năm 2013, các mẫu Giấy chứng nhận trước ngày 10/12/2009 vẫn
có giá trị pháp lý nhưng muốn đổi cấp sang mẫu mới thì được đổi sang giấy chứng
nhận. Mẫu giấy chứng nhận thống nhất được qui định tại Thông tư
23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Thực tế để có giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, các tổ chức, cá nhân xuất phát từ những lý do
khác nhau. Có trường hợp, tổ chức, cá nhân đã đã sử dụng ổn định, không vi phạm
qui hoạch, có giấy tờ theo qui định của pháp luật thì họ được cấp giấy chứng nhận
lần đầu. Với việc có giấy chứng nhận này đã “làm phát sinh, thay đổi, hạn chế,
chấm dứt quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội
dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan,
tổ chức, cá nhân”. Có thể coi trường hợp này, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
là Quyết định hành chính.
Trường hợp khác,
đương sự đã có quyết định giao đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hoặc họ
thực hiện một giao dịch hợp pháp, sau đó được Ủy ban nhân dân hoặc Sở Tài
nguyên và Môi trường cấp Giấy chứng nhận có nội dung như quyết định giao đất hoặc
thỏa thuận trong giao dịch trước đó. Lúc này, rõ ràng Giấy chứng nhận không phải
là quyết định làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của
đương sự. Trường hợp này, nếu đương sự khởi kiện Giấy chứng nhận thì chỉ có thể
khởi kiện hành vi hành chính trong việc cấp Giấy chứng nhận.
Hiện nay, các
Tòa án khi xem xét tranh chấp dân sự mà đương sự có yêu cầu hoặc tự Tòa án thấy
Giấy chứng nhận cấp cho đương sự nào đó rõ ràng là trái pháp luật thì theo Điều
34 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015 (Điều 32a Luật sửa đổi, bổ sung một số điều
của Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004) thì Hội đồng xét xử có quyền hủy Giấy chứng
nhận mà không phân biệt Giấy chứng nhận đó có tính chất như quyết định hành
chính hay hành vi hành chính như đã nêu trên. Vấn đề này để đảm bảo thống nhất
trong nhận thức cũng như trong áp dụng pháp luật, Viện kiểm sát nhân dân tối
cao nên trao đổi với Tòa án nhân dân tối cao để có hướng dẫn các cơ quan tiến
hành tố tụng và người dân thực hiện.
Với những phân
tích cụ thể trên đây, chúng tôi hy vọng bạn đọc xác định và phân biệt đâu là
quyết định hành chính đâu là hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức hay cá
nhân có thẩm quyền trong công việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng
đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền
với đất khi tiết hành vụ khiếu kiện hành chính.
Trong quá trình
nghiên cứu, tổng hợp thành bài viết chắc chắn còn những hạn chế, chúng tôi rất
mong nhận được sự chia sẻ, trao đổi từ phía người quan tâm.
